Marco jurídico

Expropiación

La expropiación forzosa constituye una de las manifestaciones más singulares del derecho de propiedad en el ordenamiento jurídico español, pues permite a la Administración Pública privar a un particular de un bien o derecho por razones de utilidad pública o interés social, siempre a cambio de una indemnización económica que debe ser justa y previa. Se trata de un mecanismo de intervención administrativa que, pese a su aparente excepcionalidad, forma parte del paisaje habitual del mercado inmobiliario y del urbanismo, y cuyo conocimiento resulta esencial para propietarios, compradores, inversores y herederos que quieran proteger su patrimonio con garantías. Para el propietario, la expropiación representa el riesgo de perder un inmueble de forma involuntaria, pero también la oportunidad de obtener una compensación tasada legalmente si se dan los supuestos previstos. Para el comprador, especialmente de suelo no edificado o de fincas rústicas, conocer si un bien está afectado por un plan de ordenación urbana o por un proyecto público es determinante para valorar su precio real y su viabilidad futura.

El inversor, por su parte, debe considerar la posible existencia de afecciones expropiatorias como un factor de rentabilidad o de riesgo en sus decisiones de cartera. En el ámbito de la herencia, los herederos pueden encontrarse con que parte del caudal relicto está sujeto a un expediente expropiatorio en curso o pendiente de indemnización, lo que exige un análisis fiscal y jurídico específico. Este concepto aparece de forma recurrente en operaciones de compraventa, sobre todo cuando el inmueble está en suelo no urbanizable o en áreas sujetas a planeamiento, así como en la constitución de hipotecas sobre terrenos con futuras alineaciones viales, en arrendamientos rústicos o urbanos donde el bien es necesario para una obra pública, y por supuesto en cualquier procedimiento de gestión urbanística, desde la aprobación de un plan general hasta la ejecución de un proyecto de reparcelación.

En estos procesos intervienen profesionales con funciones diferenciadas: el notario da fe de la transmisión o del acuerdo de mutuo acuerdo cuando se alcanza antes de la vía forzosa; el registrador de la propiedad inscribe las afecciones expropiatorias y los cambios de titularidad; el abogado especializado asesora sobre la legalidad del expediente y la defensa de los intereses del afectado; el tasador pericial valora el bien conforme a los criterios legales establecidos en la Ley de Expropiación Forzosa; e incluso el agente inmobiliario, si actúa con diligencia, debe informar a su cliente de cualquier afección urbanística conocida. Uno de los errores más frecuentes entre los particulares es pensar que la expropiación solo puede producirse mediante un conflicto abierto y que la Administración puede imponer un precio arbitrario sin posibilidad de defensa. En realidad, el procedimiento está tasado legalmente e incluye fases de negociación, valoración contradictoria y derecho a impugnar ante los tribunales, con plazos y garantías que el afectado debe conocer para no perder oportunidades de reclamación.

La confusión entre expropiación y simple limitación administrativa de la propiedad también genera malentendidos, pues no toda restricción urbanística da derecho a indemnización expropiatoria. Solamente cuando la limitación supone una privación o una restricción singular que afecta al contenido esencial del derecho de propiedad surge la obligación de indemnizar. Por todo ello, la expropiación es un concepto que cualquier persona con intereses inmobiliarios debe dominar en sus líneas fundamentales, tanto para anticipar riesgos como para defender sus derechos en caso de verse afectado por una decisión administrativa.

Descripción técnica

La expropiación forzosa se materializa a través de un procedimiento administrativo que, pese a su naturaleza ablativa del derecho de propiedad, está revestido de garantías formales y sustantivas para el expropiado, siendo la indemnización el principal mecanismo de equilibrio patrimonial. El marco normativo esencial lo constituyen la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y su Reglamento aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957, desarrollados a la luz del artículo 33 de la Constitución Española y del artículo 349 del Código Civil, que consagran la garantía patrimonial frente a la privación singular de bienes. No obstante, en el ámbito urbanístico, el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (RDL 7/2015, de 30 de octubre) regula las expropiaciones por razón de ordenación territorial y urbanística, introduciendo especialidades en la determinación del justiprecio, que se fija conforme a los criterios de valoración establecidos en su título III, con remisión expresa a la normativa catastral y registral. El procedimiento expropiatorio se desenvuelve en fases sucesivas.

Primero, la declaración de utilidad pública o interés social, que puede realizarse mediante ley singular o por acuerdo del Consejo de Ministros o del órgano competente de la comunidad autónoma. Segundo, la declaración de necesidad de ocupación, donde se relacionan los bienes y derechos afectados, notificándose a los titulares que figuren en el Registro de la Propiedad y en el Catastro Inmobiliario. Tercero, el levantamiento del acta previa a la ocupación, en la que se describen los bienes y se recogen las manifestaciones del expropiado. A partir de ese momento, se abre el período de valoración: el expropiado presenta su hoja de aprecio, la Administración formula la suya o acepta la del particular, y si no hay acuerdo, el Jurado de Expropiación fija el justiprecio mediante resolución motivada. El plazo máximo para la determinación del justiprecio es de seis meses desde el acta previa, transcurrido el cual se devengan intereses de demora. La ocupación efectiva solo puede producirse tras el pago o consignación del justiprecio. La expropiación admite varias modalidades. La ordinaria sigue el procedimiento descrito.

La urgente, regulada en el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, permite la ocupación inmediata del bien previa consignación del importe estimado, difiriéndose la fijación definitiva del justiprecio. Esta es frecuente en obras públicas de especial necesidad. En el ámbito urbanístico, existe la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, cuando el propietario no edifica en plazo o no destina el suelo al uso previsto en el planeamiento, y la expropiación por cambio de clasificación urbanística, que puede dar lugar a indemnización por lesión patrimonial. También se distingue la expropiación parcial, que afecta solo a una porción de una finca, pudiendo el expropiado exigir la expropiación total cuando la parte restante resulte antieconómica. Las implicaciones fiscales son relevantes. La indemnización expropiatoria constituye una ganancia patrimonial sujeta al IRPF (artículo 33 de la Ley 35/2006 del IRPF), salvo que se reinvierta en la adquisición de otros bienes de naturaleza similar en el plazo de dos años, supuesto en que se aplica la exención por reinversión. Respecto al Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (plusvalía municipal

Marco legal

La expropiación forzosa se rige en España por la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación Forzosa, cuyo texto refundido fue aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957, complementada por su Reglamento aprobado por Real Decreto 1621/1978, de 18 de mayo. Esta normativa establece los elementos esenciales del instituto expropiatorio: el sujeto expropiante (Administración Pública), el beneficiario y el expropiado, así como la causa expropiandi, que debe ser un fin de utilidad pública o interés social (artículos 1, 9 y 15). El procedimiento expropiatorio se inicia con la declaración de necesidad de ocupación (artículo 17), seguida del acuerdo de necesidad de ocupación (artículo 18) y la ocupación previa al pago del justiprecio. El justiprecio se determina mediante acuerdo o por el Jurado Provincial de Expropiación (artículos 32 y 33), siendo recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa. El artículo 47 de la Ley recoge la reversión del bien sobrante o no destinado al fin expropiatorio.

El Tribunal Constitucional ha consolidado la doctrina sobre el justiprecio como garantía patrimonial, especialmente en STC 166/1986, de 19 de diciembre, y STC 37/1987, de 26 de marzo, que vinculan la indemnización al valor real del bien. El Tribunal Supremo, en numerosas sentencias (por todas, STS de 12 de julio de 2012), ha precisado que la valoración debe actualizarse al momento del pago. En la Región de Murcia, la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia, en su artículo 190, regula la expropiación urbanística conforme a las previsiones del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre), que en sus artículos 22 a 24 establece el régimen de valoraciones expropiatorias, con criterios específicos para suelo rural, urbanizado y urbanizable. La Ley 3/2019, de 5 de marzo, de la Región de Murcia, introdujo modificaciones puntuales en materia de expropiación urbanística para agilizar los procedimientos.

Tras 2018, la Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario, no afecta directamente a la expropiación, pero sí lo hace la modificación del artículo 33 de la Constitución Española en su interpretación jurisprudencial sobre la función social de la propiedad. La Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2021, actualizó los módulos de valoración catastral que sirven de referencia para el justiprecio en expropiaciones urbanísticas.

Ejemplos prácticos en Murcia

  • Una vecina de Murcia capital recibe notificación del Ayuntamiento para expropiar 80 metros cuadrados de su jardín trasero con motivo de la ampliación de la avenida Juan de Borbón. La tasación inicial del suelo urbano asciende a 35.000 euros, pero al tratarse de una vivienda familiar ocupada, la propietaria negocia un justiprecio de 52.000 euros más una indemnización por demérito de la edificación restante. El proceso se alarga ocho meses hasta el acuerdo amistoso, evitando el juicio del Jurado Provincial de Expropiación.
  • En Cartagena, una empresa de logística ve expropiados 2.000 metros cuadrados de su nave industrial en el polígono Cabezo Beaza para la construcción de un acceso ferroviario al puerto. La Administración ofrece 180.000 euros por el suelo y las instalaciones afectadas, pero la compañía contrata un perito independiente que valora el lucro cesante y el traslado en 310.000 euros. Tras seis meses de negociaciones, se alcanza un acuerdo de 275.000 euros más los gastos de mudanza, permitiendo a la empresa reubicarse sin interrumpir su actividad.
  • Tres herederos de una finca rústica en Lorca, recibida por herencia de su padre, se enfrentan a la expropiación de 1,5 hectáreas para la variante de la autovía A-7. La tasación inicial del suelo de secano es de 12.000 euros, pero los hermanos demuestran que la parcela tenía expectativas urbanísticas al colindar con suelo urbanizable. El justiprecio final asciende a 48.000 euros, más el 5% de premio de afección. Al ser una comunidad hereditaria, el importe se reparte según las cuotas hereditarias, y deben liquidar el Impuesto de Plusvalía Municipal sobre la ganancia patrimonial.

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