Procedimiento de apremio
El procedimiento de apremio es el cauce administrativo a través del cual la Agencia Tributaria, estatal, autonómica o local, ejecuta forzosamente el cobro de deudas tributarias o de otros ingresos de derecho público cuando el obligado al pago no ha satisfecho voluntariamente la deuda en período voluntario, materializándose dicha ejecución mediante la embargo y posterior realización forzosa de los bienes del deudor, preferentemente inmuebles, hasta cubrir el importe de la deuda principal, los intereses de demora, los recargos del período ejecutivo y las costas del procedimiento. Este mecanismo, regulado en la Ley General Tributaria y en el Reglamento General de Recaudación, resulta de especial relevancia para propietarios, compradores, inversores y herederos porque afecta directamente a la titularidad y disponibilidad de los bienes inmuebles, pudiendo desencadenar la pérdida de la propiedad sin intervención judicial, únicamente bajo la potestad de la Administración.
En el mercado inmobiliario español, el procedimiento de apremio aparece con frecuencia en operaciones de compraventa cuando el vendedor arrastra deudas con Hacienda o con el Ayuntamiento por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles o por plusvalía municipal, y también en el contexto de herencias, donde los herederos pueden verse sorprendidos por deudas tributarias del causante que la Administración persigue sobre los bienes heredados, incluso antes de que la herencia esté formalmente aceptada. Asimismo, en el ámbito hipotecario, aunque el procedimiento de apremio es distinto de la ejecución hipotecaria judicial, ambos pueden concurrir cuando el deudor no paga el préstamo y además tiene deudas tributarias, generando una compleja concurrencia de acreedores. En los arrendamientos, el propietario que no declara correctamente las rentas puede ser objeto de apremio, y en el ámbito urbanístico, las sanciones por infracciones como construcciones ilegales o incumplimiento de licencias también se cobran por esta vía.
Los profesionales que intervienen en este procedimiento incluyen al recaudador de la Administración, que dicta la providencia de apremio y ordena el embargo, al tasador que valora el inmueble embargado, al notario que da fe de las subastas administrativas cuando se celebran ante fedatario público, y al registrador de la propiedad, que anota el embargo en el Registro para hacerlo oponible a terceros. También es habitual la intervención de abogados especializados en derecho tributario y administrativo, que asesoran al deudor sobre las posibles causas de oposición, como la prescripción, la falta de notificación o la existencia de una garantía suficiente. Un error frecuente entre los particulares es creer que el procedimiento de apremio solo afecta a grandes deudores o a empresas, cuando en realidad cualquier propietario de un inmueble puede verse inmerso en él por deudas relativamente pequeñas, como el impuesto de circulación o una tasa de basuras impagada, y que la Administración puede embargar la vivienda habitual incluso por deudas menores si no existe otro bien suficiente.
Otro error común es pensar que la subasta administrativa siempre adjudica el inmueble por un precio inferior al de mercado, cuando la normativa establece un tipo mínimo que suele ser el valor de tasación, aunque es cierto que en muchas ocasiones no se alcanza y el bien se adjudica a la Administración por el 75% de dicho valor. Por todo ello, conocer el procedimiento de apremio es esencial para quien participe en cualquier operación inmobiliaria, ya que permite anticipar riesgos, negociar con conocimiento de causa y, sobre todo, evitar sorpresas desagradables que comprometan la seguridad jurídica de la transacción.
Descripción técnica
El procedimiento de apremio constituye la fase ejecutiva del proceso de recaudación en vía administrativa, regulado fundamentalmente en los artículos 160 a 172 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y desarrollado por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación. Su activación presupone la existencia de una deuda líquida, determinada y exigible, derivada de tributos u otros ingresos de derecho público, que no ha sido satisfecha voluntariamente dentro del período voluntario de pago. El órgano competente para iniciarlo es la Agencia Tributaria correspondiente, ya sea estatal, autonómica o local, en función de la naturaleza del crédito. El mecanismo se inicia con la notificación al deudor de la providencia de apremio, que es el acto administrativo que declara ejecutoriamente la deuda y lleva aparejado el recargo del período ejecutivo.
Dicho recargo, según el artículo 28 de la Ley General Tributaria, puede ser del 5 por ciento si se paga antes de la notificación de la providencia, del 10 por ciento si se paga dentro del plazo de ingreso en período ejecutivo, o del 20 por ciento si se exige mediante embargo. A partir de ese momento, la deuda devenga intereses de demora conforme al artículo 26 de la misma ley. El deudor dispone de un plazo de quince días hábiles desde la notificación para efectuar el pago voluntario o para formular recurso de reposición o reclamación económico-administrativa, aunque la interposición de estos recursos no suspende la ejecución salvo que se aporte garantía suficiente. Si transcurre el plazo sin pago ni recurso con suspensión, el órgano de recaudación dicta el acuerdo de embargo sobre los bienes y derechos del deudor, siguiendo el orden establecido en el artículo 169 de la Ley General Tributaria: dinero efectivo, créditos realizables a corto plazo, sueldos y salarios, bienes inmuebles, establecimientos mercantiles, metales preciosos, joyas y otros objetos de arte, y finalmente otros bienes.
En el ámbito inmobiliario, el embargo de inmuebles requiere la práctica de la anotación preventiva en el Registro de la Propiedad, conforme al artículo 42.5 de la Ley Hipotecaria, aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946. Esta anotación tiene efectos frente a terceros y otorga publicidad y prioridad al crédito de la Administración, de modo que cualquier adquirente posterior conoce la existencia de la carga. Una vez trabado el embargo, se procede a la tasación del inmueble por parte de la Administración, que debe ajustarse al valor de mercado, y se inicia el procedimiento de enajenación forzosa, que puede materializarse mediante subasta pública, concurso o adjudicación directa. La subasta es la vía ordinaria, regulada en los artículos 104 a 109 del Reglamento General de Recaudación. Se convoca mediante anuncio en el Boletín Oficial del Estado o de la comunidad autónoma, y en ella pueden participar personas físicas o jurídicas, con la obligación de constituir un depósito del 20 por ciento del tipo de subasta.
Si no hay postores, se puede acordar la adjudicación directa a la propia Administración por el 75 por ciento del tipo, o la enajenación mediante concurso. Las implicaciones fiscales son relevantes para el deudor y para el adjudicatario. Para el deudor, la transmisión del inmueble por subasta genera una ganancia o pérdida patrimonial sujeta al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en el caso de personas físicas, o al Impuesto sobre Sociedades, si se trata de una entidad. La plusvalía municipal, regulada por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, debe ser liquidada por el deudor en el momento de la transmisión, aunque la Administración ejecutante puede exigir su pago con carácter preferente. Para el adjudicatario, la adquisición del inmueble está sujeta al Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, en su modalidad de transmisiones patrimoniales onerosas, con el tipo impositivo que corresponda según la comunidad autónoma.
El Impuesto sobre Bienes Inmuebles sigue siendo exigible al deudor hasta la efectiva transmisión de la propiedad, momento en que el adquirente asume la obligación tributaria. El procedimiento de apremio puede afectar a bienes gananciales si la deuda es de titularidad de ambos cónyuges, o a bienes privativos si la deuda es personal de uno solo. En caso de concurrencia de acreedores, la Administración goza de preferencia sobre otros créditos no privilegiados, según el artículo 77 de la Ley General Tributaria. El Catastro Inmobiliario, regulado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, se actualiza con los cambios de titularidad derivados de la subasta, pero la inscripción registral es el acto que otorga plena seguridad jurídica al adquirente. Finalmente, cabe distinguir el procedimiento de apremio administrativo del ejecutivo judicial, aunque ambos persiguen el cobro forzoso. El primero se tramita íntegramente ante la Administración, sin intervención de juez, salvo en la fase de oposición a la subasta o en la impugnación del acto administrativo.
El segundo, regulado en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, requiere demanda ejecutiva y se desarrolla ante los tribunales. En ambos casos, el Registro de la Propiedad desempeña un papel central en la publicidad y protección de los derechos adquiridos.
Marco legal
El procedimiento de apremio se regula principalmente en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en sus artículos 163 a 170, que establecen la vía ejecutiva para el cobro de deudas tributarias, y en el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación, que desarrolla los aspectos procedimentales, incluyendo el embargo de bienes inmuebles en los artículos 86 a 105. La Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, resulta aplicable de forma supletoria, en particular los artículos 584 a 598, que regulan el embargo ejecutivo y la realización forzosa de bienes. El Código Civil, en su artículo 1911, establece la responsabilidad universal del deudor con todos sus bienes presentes y futuros, principio que fundamenta la posibilidad de trabar embargo sobre inmuebles. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en sentencias como la 32/1995, de 13 de febrero, ha declarado la constitucionalidad del procedimiento de apremio administrativo, siempre que se respeten las garantías de audiencia y contradicción.
El Tribunal Supremo, en sentencia de 15 de enero de 2019, ha precisado que la notificación de la providencia de apremio debe realizarse de forma personal, siendo la publicación en el boletín oficial un último recurso. En la Región de Murcia, el Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, regula el procedimiento de apremio para deudas tributarias autonómicas en sus artículos 45 a 52, sin particularidades significativas respecto a la normativa estatal. Tras la reforma de la Ley General Tributaria por la Ley 7/2022, de 8 de abril, se introdujo la obligación de que la Administración notifique electrónicamente las providencias de apremio a empresas y profesionales, modificación relevante desde 2023. El procedimiento culmina con la subasta del inmueble, regulada en los artículos 101 a 105 del Reglamento General de Recaudación, donde la falta de postores puede llevar a la adjudicación directa a la Administración.
Ejemplos prácticos en Murcia
- Un matrimonio de Murcia capital dejó de pagar su hipoteca de 180.000 euros sobre un piso en la céntrica calle Alejandro Seiquer tras seis mensualidades impagadas. El banco inició el procedimiento de apremio judicial, que incluyó el embargo del inmueble y su posterior subasta pública. Al no presentarse postores en la primera convocatoria, el precio de salida se redujo un 30% y la vivienda fue adjudicada al banco por 126.000 euros, generando una deuda pendiente de 54.000 euros más intereses y costas.
- Un pequeño taller de reparación de vehículos en Torre-Pacheco acumuló una deuda de 24.000 euros con la Seguridad Social por cuotas impagadas de autónomos. La Tesorería General inició el procedimiento de apremio administrativo, embargando la maquinaria valorada en 15.000 euros y la cuenta bancaria del negocio. Al no poder hacer frente al pago, el empresario tuvo que solicitar un plan de fraccionamiento para evitar la subasta de los bienes, que finalmente fue aceptado con un interés de demora del 3,75% anual.
- Un heredero de una vivienda en La Manga del Mar Menor, valorada en 220.000 euros, no pagó el Impuesto de Sucesiones correspondiente a la herencia de su tía, que ascendía a 38.000 euros. La Agencia Tributaria de la Región de Murcia inició el procedimiento de apremio, embargando la propiedad y publicando su subasta electrónica. El heredero, alertado por el anuncio, logró un aplazamiento de pago a 12 meses con un interés del 4,5%, evitando la pérdida del inmueble.