Marco jurídico

Desafectación

La desafectación es el acto jurídico mediante el cual un bien de dominio público se transforma en bien patrimonial, perdiendo su afectación a un uso o servicio público, y constituye uno de los mecanismos más relevantes para comprender la movilidad de los activos inmobiliarios dentro del ordenamiento español. Para propietarios, compradores, inversores y herederos, este término adquiere una importancia práctica decisiva porque determina si un inmueble puede ser objeto de tráfico jurídico privado, es decir, si puede venderse, hipotecarse, arrendarse o transmitirse por herencia como cualquier otra propiedad privada. La confusión sobre la naturaleza pública o patrimonial de un bien suele generar problemas que retrasan operaciones o las invalidan, de ahí que conocer el alcance de la desafectación resulte indispensable en el asesoramiento patrimonial. En el día a día de la práctica inmobiliaria, la desafectación aparece con frecuencia en procedimientos urbanísticos y administrativos, especialmente cuando un Ayuntamiento o cualquier administración pública decide que un terreno o edificio que hasta entonces estaba destinado a un equipamiento público, como un colegio, un mercado o una zona verde, deja de necesitarse para ese fin y puede ser enajenado o incorporado al mercado.

También es habitual en operaciones de compraventa de inmuebles que tienen su origen en antiguos bienes públicos, donde la carga de la prueba sobre la correcta desafectación recae sobre el vendedor o el transmitente, y el comprador debe asegurarse de que el bien ha perdido esa condición antes de formalizar la adquisición. En el ámbito registral y notarial, los profesionales que intervienen de manera directa son el registrador de la propiedad, que califica si el bien está correctamente desafectado para poder inscribir la transmisión, y el notario, que exige la acreditación documental del acto administrativo de desafectación para autorizar la escritura. Asimismo, los abogados especializados, los tasadores y los agentes inmobiliarios deben verificar este extremo al valorar un inmueble o al asesorar en una operación, porque un bien que mantiene su condición demanial es inalienable, inembargable e imprescriptible, lo que lo excluye del comercio privado.

Un error frecuente que cometen los particulares es creer que el simple abandono del uso público convierte automáticamente un bien en patrimonial, cuando en realidad la desafectación requiere un acto formal y expreso de la administración titular, publicado en el correspondiente boletín oficial, y no se produce por el mero transcurso del tiempo o la inactividad. Otro matiz relevante es que, incluso tras la desafectación, el bien puede estar sujeto a cargas o limitaciones derivadas de su anterior destino, como servidumbres de paso o derechos de uso a favor de terceros, que deben ser analizadas caso por caso. Por ello, en Promurcia insistimos en la necesidad de contar con documentación administrativa completa y actualizada antes de iniciar cualquier negociación sobre inmuebles que hayan pertenecido al dominio público, y recomendamos la intervención de un abogado con experiencia en derecho administrativo y urbanístico para validar la legalidad del proceso, especialmente en herencias donde el causante poseía bienes que pudieran estar afectados a un uso público.

La comprensión de la desafectación no solo evita riesgos jurídicos y económicos, sino que también abre oportunidades de inversión, ya que muchos activos públicos desafectados se ponen a la venta en condiciones atractivas para el mercado, siempre que se manejen con la seguridad que proporciona un asesoramiento experto.

Descripción técnica

La desafectación se configura como un acto administrativo de carácter formal y solemne que extrae un bien del dominio público para incorporarlo al patrimonio privado de la Administración. Su fundamento normativo principal se encuentra en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, cuyo artículo 66 exige un expediente administrativo en el que se acredite la pérdida de la afectación al uso general o al servicio público. La operación no es automática ni presunta, sino que requiere una declaración expresa y motivada del órgano competente, con publicidad suficiente para garantizar los principios de transparencia y concurrencia. La Constitución Española de 1978, en su artículo 132, proclama la inalienabilidad de los bienes de dominio público, de modo que la desafectación es el único cauce legal para que un bien deje de estar sujeto a ese régimen de protección y pueda ser objeto de transmisión onerosa. El procedimiento sigue una secuencia reglada. Se inicia con un acuerdo del órgano colegiado titular del bien, que puede ser un Ayuntamiento, una Diputación, una Comunidad Autónoma o la Administración General del Estado.

Dicho acuerdo debe ir precedido de una memoria justificativa que demuestre la innecesariedad del inmueble para la prestación del servicio público o para el uso general al que estaba destinado. Una vez aprobado, se publica en el boletín oficial correspondiente y se abre un período de información pública por un plazo no inferior a quince días. En el ámbito local, el artículo 8 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (Real Decreto 1372/1986) exige además la aprobación por mayoría absoluta del Pleno de la Corporación. Tras la publicación, se dicta resolución definitiva y se procede a la inscripción en el Registro de la Propiedad, pues la desafectación afecta al estado civil del bien y su constancia registral es esencial para la oponibilidad frente a terceros. Existen dos modalidades sustancialmente diferentes. La primera es la desafectación expresa, que sigue el procedimiento formal descrito.

La segunda es la desafectación tácita, que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha admitido en supuestos excepcionales cuando el bien ha sido objeto de posesión continuada y no interrumpida por un particular durante un plazo que excede el de la usucapión ordinaria, siempre que la Administración haya mantenido una conducta inequívoca de tolerancia. No obstante, la ley es clara: la desafectación tácita no tiene cabida en el régimen actual salvo prueba irrefutable de abandono absoluto, y el artículo 65 de la Ley 33/2003 exige forma expresa para la transmisión de la propiedad. En el plano fiscal, la desafectación no es en sí misma un hecho imponible del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, porque no hay transmisión onerosa ni acto de negocio jurídico inter vivos. Sin embargo, sus consecuencias ulteriores sí generan impacto.

Si el bien, una vez desafectado y calificado como patrimonial, se enajena, la Administración deberá tributar por el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (plusvalía municipal) en los términos del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, y de la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre los supuestos de no sujeción. En el ámbito estatal, la ganancia patrimonial que se obtenga en la enajenación estará sujeta al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas o al Impuesto sobre Sociedades, según el sujeto. Además, el cambio de clasificación del suelo como patrimonial implica que el inmueble pasa a estar sujeto al Impuesto sobre Bienes Inmuebles en las condiciones generales, dejando de gozar de la exención que el artículo 15 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales prevé para los bienes de dominio público afectos a un uso público. Los efectos frente a terceros exigen la inscripción registral.

El artículo 5 de la Ley Hipotecaria, en su redacción vigente, establece que los bienes inmatriculados a nombre de la Administración deben reflejar la desafectación como una alteración del dominio. Sin este asiento, el inmueble mantendría su carácter demanial y cualquier transmisión posterior sería nula por inexistencia de objeto hábil. El Catastro Inmobiliario también debe actualizarse, según lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, para reflejar el nuevo uso y la nueva titularidad. La desafectación es, por tanto, el mecanismo que permite que los bienes públicos entren en el mercado inmobiliario con plena seguridad jurídica, aunque siempre bajo el control de los principios de legalidad y concurrencia que rigen la contratación del sector público.

Marco legal

La desafectación es el procedimiento jurídico mediante el cual un bien de dominio público pierde su carácter demanial y pasa a integrarse en el patrimonio privado de la Administración, quedando sujeto al régimen jurídico propio de los bienes patrimoniales. Su marco legal principal se encuentra en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, cuyo artículo 69 establece que la desafectación de los bienes de dominio público requiere un expediente administrativo en el que se acredite la concurrencia de causas justificadas y se dé audiencia a los interesados. El artículo 7 de la misma ley define el concepto de afectación y, por oposición, el de desafectación. La Constitución Española, en su artículo 132, sienta la base constitucional al disponer que la ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público, su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.

En el ámbito urbanístico, el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, regula indirectamente la desafectación de suelos públicos destinados a sistemas generales o dotaciones, pues su desafectación requiere modificación del planeamiento urbanístico conforme a los artículos 34 y siguientes. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha interpretado de manera reiterada que la desafectación debe ser expresa y formal, excluyendo la desafectación tácita, salvo supuestos excepcionales, como recogen las Sentencias de 24 de mayo de 2011 y de 12 de marzo de 2015. En la Región de Murcia, la Ley 8/2017, de 2 de agosto, de Patrimonio de la Región de Murcia, en su artículo 7, reproduce el esquema estatal pero introduce particularidades procedimentales, como la necesidad de informe de la Consejería competente y la publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.

Posteriormente a 2018, la Ley 15/2018, de 22 de noviembre, de modificación de la Ley 33/2003, introdujo un nuevo apartado en el artículo 69 que exige motivación reforzada cuando la desafectación afecte a bienes destinados a servicios públicos esenciales.

Ejemplos prácticos en Murcia

Un particular propietario de una vivienda en Murcia capital solicita la desafectación de la finca del régimen de protección oficial que gravaba su piso desde 2005. Tras obtener la resolución favorable del Instituto de Vivienda de la Región de Murcia, la vivienda pasa a ser de precio libre. El valor de tasación se incrementa de 95.000 a 165.000 euros, permitiendo al propietario venderla sin restricciones de precio o comprador. El proceso requirió el reembolso de las ayudas recibidas por importe de 18.700 euros más intereses.
Una empresa de Cartagena adquiere en subasta pública una nave industrial que perteneció al Ayuntamiento como bien patrimonial. Para poder transmitir la propiedad a un fondo de inversión, el consistorio aprueba la desafectación del bien del dominio público, dejando de estar destinado a uso administrativo. La operación se cierra por 420.000 euros, valor de mercado actual en la zona industrial de Los Camachos. Sin la desafectación previa, la transmisión a un tercero privado habría sido nula de pleno derecho.
Los herederos de un vecino de Yecla reciben en el testamento una parcela de 2.000 m2 que originalmente formaba parte de un vial público sin urbanizar. El Ayuntamiento de Yecla acuerda la desafectación de ese tramo de calle al considerar que nunca se ejecutó y carece de utilidad pública. Tras la inscripción registral de la desafectación, los herederos pueden vender la parcela a un promotor local por 280.000 euros, precio acorde al suelo residencial del sector SUR-5. El proceso duró ocho meses.

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