Sanción
Imagínese que ha adquirido una vivienda en una pedanía de Murcia con una pequeña construcción auxiliar que el vendedor le aseguró que estaba legalizada. Años después, al solicitar una licencia para reformar la fachada, el Ayuntamiento le notifica que esa edificación carece de licencia y que, además, ha prescrito la posibilidad de legalizarla, imponiéndole una multa que puede alcanzar el 10% del valor de lo construido. En ese momento descubre que la sanción no es un concepto abstracto de los manuales de derecho administrativo, sino una realidad tangible que puede convertir una inversión aparentemente segura en un quebradero de cabeza con consecuencias económicas y jurídicas graves. Esta situación, más habitual de lo que parece en el mercado inmobiliario murciano, ilustra perfectamente por qué el término sanción debe ocupar un lugar destacado en cualquier glosario inmobiliario que se precie, pues afecta por igual a propietarios, compradores, inversores y herederos que, en algún momento de su relación con el inmueble, pueden verse sometidos a un procedimiento sancionador.
La relevancia de este término trasciende el mero ámbito administrativo, ya que la sanción aparece como protagonista en operaciones tan diversas como la compraventa de inmuebles con cargas urbanísticas pendientes, los arrendamientos turísticos que no cumplen con la normativa autonómica de la Región de Murcia, las herencias que incluyen construcciones sin licencia o la simple rehabilitación de una vivienda en suelo no urbanizable. En todas estas situaciones, el particular que ignora la existencia de una infracción previa o que comete una nueva sin conocer sus límites se expone a sanciones que no solo implican el pago de una multa, sino que pueden acarrear la obligación de reponer la realidad física alterada, la suspensión de actividades o incluso la pérdida de beneficios fiscales asociados a la vivienda habitual. Por eso, cuando un cliente acude a nuestra asesoría en Murcia preguntando por la viabilidad de una operación, una de las primeras comprobaciones que realizamos es el estado urbanístico del inmueble, porque una sanción impuesta o un procedimiento en curso puede invalidar la financiación, retrasar la escritura pública o provocar que el registrador de la propiedad deniegue la inscripción.
En la práctica, el particular suele confundir la sanción con una simple multa económica, cuando en realidad el ordenamiento jurídico español contempla un abanico mucho más amplio de medidas punitivas que incluyen la clausura de edificaciones, la demolición de lo construido ilegalmente, la inhabilitación para obtener licencias durante un periodo determinado o la pérdida de subvenciones. Este error de apreciación es especialmente frecuente entre quienes adquieren viviendas en el entorno del Mar Menor o en zonas de la huerta murciana, donde la presión urbanística ha generado un histórico de construcciones irregulares que ahora afloran en los expedientes municipales.
Además, la sanción no siempre proviene de la administración local, pues también pueden imponerla la comunidad autónoma en materia de vivienda protegida, la Agencia Tributaria en el ámbito de la prevención del blanqueo de capitales en operaciones inmobiliarias o incluso los tribunales en casos de delitos contra la ordenación del territorio, lo que amplía el espectro de profesionales que intervienen: abogados especializados en urbanismo, notarios que deben advertir de las cargas, registradores que califican los títulos y agentes inmobiliarios que, si actúan con diligencia, deberían alertar al comprador de cualquier indicio de irregularidad antes de firmar el contrato de arras. Por ello, cuando un particular se enfrenta a una sanción o sospecha que su inmueble podría estar incurso en una infracción, la recomendación de cualquier asesor serio es no intentar resolver el problema por su cuenta, ni mucho menos ignorarlo esperando que prescriba, pues aunque las infracciones urbanísticas leves prescriben a los seis meses y las graves a los dos años, la acción de restauración de la legalidad puede mantenerse viva durante plazos mucho más largos.
Conocer el alcance real de la sanción, sus posibles vías de recurso y las estrategias para minimizar su impacto económico exige un análisis técnico y jurídico que solo puede ofrecer un profesional con experiencia contrastada en el derecho inmobiliario murciano.
Descripción técnica
La sanción administrativa en materia urbanística constituye el instrumento de reacción del ordenamiento jurídico frente a la ejecución de actos de edificación o uso del suelo sin la preceptiva licencia, o contraviniendo las condiciones de la concedida. Su régimen jurídico esencial se contiene en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), que en su artículo 51 establece la obligación de las Administraciones competentes de ejercer la potestad sancionadora y de restauración de la legalidad urbanística. No obstante, la regulación sustantiva y procedimental se remite a la legislación autonómica; en la Región de Murcia, la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística (LOTURM), desarrolla el régimen sancionador en sus artículos 228 a 246, distinguiendo infracciones leves, graves y muy graves en función de la naturaleza del suelo afectado, el valor de la obra o la reincidencia. El mecanismo sancionador se activa de oficio o por denuncia, y su procedimiento se rige por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común.
Iniciado el expediente, se notifica al interesado la apertura del mismo con designación de instructor, otorgándose un trámite de audiencia de quince días para alegaciones, pruebas y propuesta de resolución. La resolución, que debe dictarse en un plazo máximo de doce meses desde el acuerdo de iniciación, puede imponer multa pecuniaria y, de forma simultánea, ordenar la restauración de la realidad física alterada, lo que incluye la demolición de lo construido o la reposición al estado anterior. La prescripción de las infracciones, conforme al artículo 235 de la LOTURM, es de cuatro años para las muy graves, tres para las graves y uno para las leves, plazo que se computa desde la terminación de las obras o el cese del uso ilegal. La responsabilidad por la infracción recae sobre el promotor, el constructor y el técnico director de las obras, con carácter solidario. En el supuesto de transmisión de la finca, el adquirente no responde de la sanción impuesta, pero sí queda sujeto a las órdenes de restauración de la legalidad, pues estas tienen naturaleza real y siguen a la parcela.
Esta distinción es crucial: la multa es personal, mientras que la obligación de demoler o legalizar es una carga que grava el inmueble y que el nuevo propietario deberá afrontar. De ahí que el artículo 51.3 del TRLSRU imponga al Registrador de la Propiedad la obligación de hacer constar en el folio real el inicio del expediente sancionador mediante anotación preventiva, así como la resolución firme, garantizando el conocimiento por parte de cualquier adquirente posterior. La tipología sancionadora presenta dos modalidades sustancialmente diferenciadas. La primera es la sanción por obras sin licencia, que se gradúa atendiendo al valor de la obra ejecutada, con porcentajes que oscilan entre el 5 y el 300 por ciento de dicho valor según la gravedad y la clase de suelo. La segunda modalidad es la sanción por obras disconformes con la licencia otorgada, donde el exceso de parámetros urbanísticos se valora de forma independiente.
En ambos casos, la sanción se impone sin perjuicio de la obligación de solicitar la legalización: si la obra es compatible con el planeamiento, se concederá un plazo para obtener licencia, con la correspondiente liquidación de tasas y, en su caso, la imposición de multa; si es incompatible, se ordenará la demolición, con apercibimiento de ejecución subsidiaria a costa del infractor. Las implicaciones fiscales de una sanción urbanística son relevantes. En primer lugar, la multa no es deducible en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, conforme al artículo 28 de la Ley 35/2006, que excluye de la base imponible de actividades económicas las sanciones y multas. En segundo lugar, la regularización de la obra mediante su legalización conlleva la liquidación del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), regulado en el artículo 100 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, con un tipo máximo del 4 por ciento sobre el presupuesto de la obra, más el recargo provincial del 20 por ciento en su caso.
La demolición, por su parte, no genera hecho imponible, pero la finca sufre una depreciación que afectará al valor catastral y, por ende, al Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI). Si la obra ilegal no se legaliza y se ordena la demolición, no procede liquidación del ICIO, pues no se ha otorgado licencia. En cuanto al Registro de la Propiedad, la sanción firme y la orden de demolición son inscribibles como anotación preventiva o como inscripción definitiva, respectivamente, de conformidad con el artículo 26 de la Ley Hipotecaria, aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946. Esta publicidad registral protege a terceros adquirentes de buena fe, pues la carga aparece reflejada antes de la compraventa. El Catastro, por su parte, debe reflejar la realidad física: si la construcción ilegal no se legaliza, no se incorporará al catastro, pero si se legaliza, se procederá a su alta con efectos desde la fecha de la licencia, lo que generará un incremento del valor catastral y del IBI con carácter retroactivo al ejercicio siguiente al de la legalización.
Finalmente, la interacción entre la sanción urbanística y la eventual prescripción de la acción de restauración merece atención: aunque la infracción prescriba, la orden de demolición puede subsistir si la obra es incompatible con el planeamiento, pues el artículo 51.2 del TRLSRU establece que la restauración de la legalidad es imprescriptible cuando se trata de suelo rústico protegido o de actuaciones que generen un riesgo cierto para la seguridad o la salud. En los demás casos, la acción de restauración prescribe a los ocho años de la terminación de las obras, lo que puede conllevar la consolidación de la situación de hecho, pero nunca la legalidad de pleno derecho.
Marco legal
El marco legal de la sanción en el ámbito inmobiliario se vertebra, en primer término, sobre la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, cuyo régimen general se contiene en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (artículos 25 a 31), que consagra los principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y prescripción. No obstante, el concepto adquiere plena especificidad en la normativa sectorial que disciplina la actividad urbanística y la protección de los consumidores en la compraventa de viviendas. Así, el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en su artículo 6, remite a la legislación autonómica la tipificación de las infracciones urbanísticas, mientras que la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, en su disposición adicional segunda, remite a la normativa de consumo las sanciones por incumplimiento de sus preceptos imperativos.
En la Región de Murcia, la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística (LOTURM), constituye el cuerpo normativo esencial, pues en sus artículos 214 a 230 tipifica las infracciones urbanísticas, graduadas como leves, graves y muy graves, y regula el procedimiento sancionador, las multas y la obligación de restitución de la realidad física alterada. Esta norma autonómica desarrolla el régimen estatal y es de aplicación preferente en nuestro territorio, sin perjuicio de la supletoriedad del Estado. En materia de protección al consumidor, la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, aprobada por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, en sus artículos 47 a 51, establece el régimen sancionador aplicable a promotores, agentes y entidades financieras que incumplan los deberes de información, entrega de documentación o publicidad veraz en la venta de inmuebles. La jurisprudencia del Tribunal Supremo, en sentencias como la de 14 de mayo de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo), ha precisado que la sanción urbanística no excluye la responsabilidad civil indemnizatoria, criterio reiterado en la sentencia de 21 de junio de 2018.
No se aprecian modificaciones normativas significativas posteriores a 2018 que alteren el marco descrito, salvo la Ley 11/2021, de 9 de julio, que afecta a la prescripción de infracciones en materia de vivienda protegida.
Ejemplos prácticos en Murcia
- Un particular adquiere una vivienda en La Manga del Mar Menor sin comprobar el certificado de eficiencia energética. La Agencia de la Vivienda y Edificación de la Región de Murcia inspecciona el anuncio y detecta que carecía de la etiqueta obligatoria. La sanción impuesta al propietario vendedor asciende a 900 euros, aunque la cuantía podría reducirse a 450 si paga en el periodo voluntario. El comprador, aunque no es el infractor, asume la molestia de tramitar la documentación pendiente para regularizar la situación ante el registro.
- Una empresa promotora en Molina de Segura inicia obras de urbanización sin la licencia ambiental preceptiva. La Comunidad Autónoma incoa un expediente sancionador por infracción urbanística leve, imponiendo una multa de 6.000 euros y la obligación de paralizar los trabajos hasta obtener el permiso. Además, debe abonar 2.500 euros en concepto de costas y tasas de reposición. Este contratiempo retrasa la entrega de las viviendas tres meses, generando reclamaciones de los compradores y un sobrecoste financiero para la sociedad.
- Un heredero en Cartagena acepta la herencia de un solar sin comprobar el planeamiento vigente. Posteriormente descubre que el Ayuntamiento sanciona la construcción ilegal de una edificación previa, imponiendo una multa de 4.200 euros al titular registral. El importe se deriva de la infracción urbanística grave cometida por el anterior propietario, y la deuda se transmite con la sucesión. Para evitar el embargo, el heredero negocia un fraccionamiento de pago en doce mensualidades de 350 euros, asumiendo además los intereses de demora calculados al 5% anual.